◎張睿銓
1980年代末期，世界掀起了一股被稱為「第三波民主化」的浪潮。從亞洲到東歐、從拉丁美洲到非洲，威權政體一一鬆動，許多國家走向自由選舉與憲政制度。台灣的解嚴正是在這股浪潮中發生，受到全球矚目，我們也常引以自豪。然而，進入二十一世紀前後，許多新興民主國家相繼出現「民主倒退」（democratic backsliding）的現象——制度偏頗、司法不獨立、政黨失衡，甚至掌權者利用民族主義與假新聞操控輿論、侵蝕公民社會。
遺憾地，台灣並非例外。從「轉型正義」的視角來看，我們仍未真正走出威權陰影。表面上，我們擁抱民主，但在體制深處，那堵阻擋民主的高牆並未拆除，反而被既得利益者越築越高。正如〈轉型正義視角下的台灣師資培育〉上篇所揭示，中國國民黨執政時期的師資培育制度以思想控制為核心，意圖塑造順從政權的教育群體；即使在解嚴後，原欲開放師資來源的改革，也屢屢遭到既得利益與民粹壓力的反撲。
本篇將延續這個觀察，進一步探討教育領域中威權體制的延續，並從其他國家的師資培育經驗出發，一起思考台灣該如何讓教育真正實踐轉型正義，讓民主不只是制度的形式，更成為教育的靈魂。
評鑑無效：鐵飯碗般的工作保障
是的，要能考上公立學校的正式教師非常不容易；但一旦當上之後，教師一生就大致可以確保安穩愜意，是其他職業或在其他國家很難有的保障。
多年來，教師評鑑和考核的立法屢屢在立法院遇阻。學者張德銳指出，由於教師團體反對，多次檢討與立法均「難逃夭折」。換言之，現任教師本身對評鑑制度常抱保留或抵制態度，形成另一種「No Teacher Left Behind」（「保住所有老師」，原指協助教學不力教師成長的支援系統）的職場生態。這種態度往往嚴重左右主事者的改革決心，以致生成比公務員解聘門檻還高的淘汰機制。首先，所謂的教師專業發展評鑑僅是進修性質，教師可依自身專業需求自主決定是否參與，與升遷或薪資調整無關。其次，教師考核雖包括記過與申誡等處分方式，但這些紀錄未必會對升遷或敘薪產生絕對影響。相較之下，《公務人員考績法》中明文規定的「丁等免職」條款，對於人事任用與考核的影響更為明確且具強制力，顯示教師考核效力上的相對弱化。
《臺灣教育評論月刊》在2013年曾用整本期刊的篇幅探討不適任教師的處理。刊中多位學者指出，若以實務操作和真實案例來看，學校以「校園事件處理會議」來處理不適任教師案件，程序繁瑣、週期緩慢，結案常耗時一到兩年，實際淘汰效果甚微。《親子天下》雜誌即報導，「105學年度，全台灣25萬從小學到大學的專任老師當中，因為『教學不力』被解聘的老師只有13位」，意即解聘率為0.00524%，遠低於人力資源專家主張一個健康企業「合理的」每年離職率（8–12%）。
正式教師享有如鐵飯碗般的保障，一旦進入體制，幾乎保證順利退休，不易被剔除。與此同時，已畢業、相對有工作經驗、有競爭力的社會專業人士仍難以進入教職，一方面保障了現任教師的職位，另一方面卻削弱了競爭機制和教學品質的市場淘汰力量。
既得利益與階級心理
近年少子化衝擊下，學校班級減少以致教師超額、師資需求下降的同時，正式教師缺額難釋出，校內工作量並未同步縮減，形成大量以「代理教師」填補人力空缺的情況。代理教師一年一聘，其教學及行政工作量與正式教師相同，卻缺乏長期穩定性和編制保障。從公開統計與立法院報告可見，全國代理教師數量從 2011 年起就開始逐步上升（占比9–10%），約 2015至2018年起趨勢更明顯（11–12%），近年大幅增加；更在 2022 年達到高峰，占比 17 %，共有32,239 人。然而，《國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則》規定代理教師不超過全校教師總人數的8 %。代理教師超額狀況儼然已成常態。
試想：在代理教師和正式教師的工作內容完全相同的前提下，如果校園工作真的需要如此大量的代理教師，不正表示學校就是需要這麼多的「正式教師」嗎？然而，許多學校正式教師職務「遇缺不補」，主要是因為地方政府不願承擔正式教師聘任支出，中央也遲遲不願修法增加正式名額，使教學缺口只能透過不穩定的聘任代理教師方式填補。全國教師工會總聯合會近年指出，台灣師培總量其實充足，如能釋出更多正式名額，長期代理的優秀師資即可獲得正式教職。
然而，很奇特地，許多正式教師也不支持擴增正式教師員額，寧願讓教育現場依賴不穩定的勞動力。他們認為應該要聘更多代理教師，然後只要改善代理教師待遇就好。這種立場實際上源自於保護既得利益的階級心理：越多與自己「同等級」的正式教師進來，競爭就越大；相反地，大量聘請代理教師、讓非正式師資充當常態，就能維持他們身處現行體制中的優勢。
總之，主事者聲稱學校都有開缺，實際上卻容許超額聘用代理教師來填補。我們不難看出體制中一再上下交相賊，將教育成本轉嫁給弱勢的代理教師，鞏固既得利益群體的階級優勢。諷刺的是，這種態度與過去威權時期壟斷師培、唯師獨尊並無二致。
回歸專業和公平市場機制
上篇和本篇描述的各種制度運作共同構築了師資體系內外的階級與不平等。基於維繫政權，戒嚴時期的師資培育制度透過施予特殊保障與福利來換取教師群體的忠誠。然而，民主化之後，這套體制不僅沒有徹底檢討，反而在部分既得利益者的壓力下被延續。當權者為了選票利益選擇妥協，導致威權遺緒依舊盤據教育體系，阻礙了制度更新，甚至讓改革倒退。
因此，號稱民主時代的今日，種種矛盾仍然俯拾即是。開放師資培育的成果被政治操弄為「師資過剩」；社會專業人士遭「戒嚴」，難以跨入教職，憲法保障之工作權受侵害；正式教師把持鐵飯碗，教師評鑑形同虛設；學校大量依賴代理教師，卻不願增加正式教師編制，形塑職場階級。這些問題都能追溯至威權時代遺留下來的特權與封閉養成模式。
解嚴至今已近四十年，我們不禁想問：放下威權和既得利益，是否真的很難？單就開放社會專業人士成為教師的進修管道而言，約在台灣解嚴的同一時期，日本重新將師培生資格分為專修（碩士課程修畢）、一種（學士畢業）、二種（二年短期大學）等三種類的教師資格，等同鼓勵已經具有大學以上學位者（非在校生）成為教師；同時更創設「特別教師」資格的制度，使一般有能力的社會人士也能有機會擔任教師職務。美國則是從未對社會專業人士設限，針對已經畢業、擁有其他專業學位或具有職場經驗的人士，申請者無須是在校大學生或研究生，只要符合學歷條件（通常為學士以上）即可申請「學士後教師認證課程」（post-baccalaureate teacher certification program），其由大學教育學院提供完整的師資培訓。某些州政府甚至提供特殊方案，例如德州和紐約州，特別鼓勵社會專業人士轉職成為學校教師。這種制度上的多元性，使學校能引進各種專業背景的教師，不僅提升教師群體的整體素質，也刺激正向競爭，防止僵化；對台灣來說，則更可能得以逐步削弱威權體制對教育的影響。
我們再追問：讓師資培育回歸教育專業與公平競爭機制，很難嗎？我們願意相信國家非常重視教育，所以用國家之力培育師資，但我們更需要清楚認知到，國家進行師培的初衷，應是以專業的職前訓練與公平嚴謹的篩選制度，吸引並支持有志於教育的專業人士（無論是在校生或具社會歷練的畢業生），成為能引導與陪伴孩子的最佳人選。也更因為是以國家之力培育的師資，任何人在成為教師之後，除應享有與專業資歷相稱的薪資與保障外，更須如同其他職業一樣，接受與時俱進的合理評鑑，並持續專業成長。如果我們一直無法回到初衷，如果我們的師資培育一直停留在延續威權、鞏固鐵飯碗和製造順民，那這些原本抱有教育熱情的人能從師培獲得多少專業成長？他們成為教師後展現出的教學品質和教育信念不就更令人擔憂？而最終受害的，不就是下一代？
轉型正義提醒我們，不正義不只是發生在歷史教科書裡，它也可能隱藏在看似理所當然的制度中。然而，落實教育轉型正義，不能止於歷史的反思，而是必須正視並改革體制中仍然存在的不正義。唯有如此，才能真正實現民主和教育公平，讓「尊師重道」不再成為維護既得利益的口號，而是能轉化為全民共享、教育品質提升的共同基礎。
參考資料：
1.〈教師法在教學不適任教師處理之問題與改革策略〉，張德銳：https://adeva.utaipei.edu.tw/var/file/61/1061/img/119098855.pdf
2.《臺灣教育評論月刊：不適任教師的處理》，第二卷第十二期，2013年：http://www.ater.org.tw/commentmonth2_12.html
3.〈請走不適任教師，為何那麼難？〉，《親子天下》：https://www.cw.com.tw/article/5114889
4.〈代理教師聘任困境：全教總呼籲提高法定員額與穩定聘任關係，確保師資永續〉（新聞稿），全國教師工會總聯合會：https://www.civilmedia.tw/archives/127727
5.〈日本師資培育改革過程國家角色運作之探討〉，梁忠銘：https://journal.naer.edu.tw/periodical_detail.asp?DID=vol012_01
6.本篇與上篇文中所稱的「台灣師資培育」或「師範教育」，指的是以取得教育部核發的教師證，以及獲得公立高中以下專任教職任用資格為目標的師培歷程，同時也包括在職教師持續的教學信念和專業成長，以及對自身職業態度的轉變。早期法規或部分私立學校未要求專任教職任用資格包含具有教師證之情況（亦即部分專任教師在任職前並未持有教師證），因相關數據無法取得，本篇不予討論。
